原则4:税收
自然资源开发可能带来就业和其他回报,但其主要好处是创造政府收入,以支持发展和公民福祉。实现这些收入需要一个设计良好的财政制度,该制度要考虑到采掘资源的性质、开采过程中固有的相当大的不确定性以及政府的能力。
该行业的重要特征包括:
- 存在大量的“租金”,这是超出收回成本和给予投资者投资所需的最低回报率的回报
- 资源储备的枯竭性
- 政府和潜在投资者之间的信息不对称
- 前期成本高,开采周期长,在市场、地质和政治不确定性大的情况下需要长期投资
- 具有挑战性的会计和审计环境的财政控制(无论投资者是私人还是国家行为体)
在这种背景下,政府应设计财政制度,为其资源提供强劲的回报和合理的收入时间表,并考虑到不确定性和风险与回报的权衡,同时在有必要时吸引必要的资本和投资用于资源的开发。此外,各国必须考虑到可能规BOB网投站定特定所有权和税收模式的个别法律传统和宪法限制。
考虑税收制度的功能,而不是形式
这些必要条件表明,在发展中国家发展良好的财政制度应包括以下两个基本组成部分:在生产发生时向国家提供最低限度收入的特许权使用费或其他以生产为基础的收费;BOB网投站以及一种获取利润份额和剩余租金的机制。
虽然财政制度在术语和法律形式上可能有所不同,但大多数制度都包括这两个要素。在采矿业和石油行业使用的“税收和特许权使用费”系统中,投资者根据产量向政府支付特许权使用费,并对其利润缴纳普通所得税。在“产量分成”安排(主要用于石油,但也可能适用于采矿)下,一部分产量留给投资者或承包商以收回成本(“成本石油”),其余部分(“利润石油”)在投资者和政府之间分配。服务合同是税收-特许权使用费和生产分成制度的另一种选择。在这里,政府可以将开采权授予国有企业,而国有企业反过来可以从第三方那里承包服务。系统也可能是混合的。
尽管合同形式和术语各不相同,但每一种结构都可能包含基于利润和生产的要素,每一种结构都可以设计成实现类似的回报。因此,政府的任务是确保国家和投资者以符合政府发展战略的方式分担收入的风险和时间,并使公民的整体价值最大化。
使用版税制度或同等制度
特许权使用费,或其生产分成等价物,确保政府从生产开始就有收入流,还确保该国获得一定的最低资源报酬,并支付开采资源的社会成本。如果一个项目不能维持合理的特许权使用费来支付这些成本,那么这个项目就不太可能是一笔好交易,因为国家将在没有任何付款保证的情况下放弃不可再生资源。
版税需要精确的产出测量、定义良好的时间规则和良好的市场价值测量。允许扣除生产成本的特许权使用费是另一种名称的利润税。通过将特许权使用费与某些国际公开报价相挂钩,而不是将价值“净回”到生产点的更传统的计算方法,可以大大促进市场价值的测量。
考虑一下如何对收入和租金征税
另一种收费是所得税(“利得税”)。在税收和特许权使用费制度中,这通常是普遍适用的企业所得税——对股权回报征税。通常对它进行修改,以考虑到该部门的具体特点并尽量减少滥用。有时政权会使用更高的税率来征收租金税。如果政府使用产量分成安排,政府可以通过选择特定份额的“利润油”或“利润气”和成本回收率(“成本油”或“成本气”)来实现与税收和特许权使用费制度相同的结果,这将提供相当的政府收入。
利得税为政府和投资者之间提供了重大的风险分担,政府有机会分享高利润投资的好处,而投资者则有一些免受损失或低回报影响的负面保护。
与特许权使用费不同,利得税或其等价税确实需要衡量成本。公司披露的成本往往容易被操纵,因为它们可能发生在从关联方获得商品和服务的交易中。此外,融资的形式影响政府的收益,过度的债务资本化会导致收入的损失。因此,在缺乏认真的审计和控制以及精心编写的法规或法规的情况下,政府实际征收利得税的可能性要小得多。此外,采掘业前期大量投资的特点,加上投资的费用化或加速折旧,将对应税收入产生大量扣减,结转后,可大大推迟缴纳所得税。
利润可能包括高价值项目的大量租金。政府可以考虑补充租金税或现金流附加税,当利润率较高时,这将比普通所得税更大的利润份额转移给政府。政府可以设计一个产量分成系统,根据项目整体盈利能力的某种衡量标准,增加政府的利润石油份额,从而达到同样的效果。
政府可以用某些离散的支付来补充这些系统中的任何一个。例如,在竞争性许可证分配过程中,预付奖金可能是投标要素,而所有其他财政条款都保持固定。
避免税收优惠,简化税收制度
投资者经常要求拥有潜在资源或新发现资源的政府提供特殊激励措施,如免税期、加速资本支出回收、或降低特许权使用费或利润率等。政府应该抵制提供这样的激励措施。如果一个项目不能承担特许权使用费或正常的股权投资税,那么这项投资对国家来说就不太可能是一笔好交易。不断变化的环境——例如,更高的商品价格或新技术——经常导致曾经被认为不经济的项目在没有政府补贴的情况下变得可行。并不是所有的资源都必须在任何给定的时间开发,有些资源可能永远都不值得开发。
只要基本要素都到位——特许权使用费、利得税和某种租金税——政府就能从简化或取消许多其他有时征收的费用中获益。增值税(VAT)应该像预期的那样发挥作用,作为一种针对国内商品消费的税,而不是针对投资的税。因此,采掘公司不应该为他们出口的产品支付增值税。此外,进口关税不应达到阻碍投资的水平。过于依赖此类费用或其他固定费用和投入费用的财政制度可能难以操作,并产生意想不到的负面结果,其影响超过了预先收入的诱人承诺。政府当局还必须注意国际税收制度,以防止非居民企业逃避资源开发收入的税收。政府对非居民支付的股息、利息、服务费和特许权使用费等应实行合理的、最好统一的扣缴税率。在缺乏向外国实体征收所得税的健全机制的情况下,预扣税往往是在东道国确保采掘利润的最可靠方式。税收条约可能会限制对非居民的预扣税和其他税收,政府需要仔细审查现有条约,并在拟议条约中避免或调整此类义务。
一个正在出现的具有政治和经济意义的重要问题是,对出售东道国资源权利所产生的资本利得征税。要获得这些收益,特别是通过外国控股公司级别的交易实现的权利转让,需要谨慎的税收立法和报告要求,并考虑如何在以后的税收目的中处理产生这些收益的付款。
避免使用国有股权来增加政府收益
财政制度已经为政府的资源提供了回报,但政府经常寻求在一个项目中获得更多的股权,这可能(取决于其形式)增加国家作为股权投资者的财政负担。但是,政府可以出于其他目的考虑国家参股:作为租取的次优手段(特别是在信息不对称严重或监控能力受限的情况下);作为国有资产投资的一种手段(尽管这可能与经济多元化的目标相冲突);作为一种可能影响公司决策的方式(尽管监管可能更合适);或者作为一种转移商业实践知识的手段。
建立透明度、稳定性和健壮性
透明和统一的规则使投资者放心,减少腐败的机会,并可能减少个人投资者对特殊待遇的需求。一致性也有利于管理。一致性并不意味着新项目必须遵守与现有项目相同的规则或合同条款,也不意味着政府应该放弃改变税率的灵活性,甚至对老项目也是如此。BOB网投站各国经常改变企业和个人所得税税率。拍卖还可以为政府捕捉到存款之间预期价值的部分差异。统一性应扩大到国有资源公司的税收:它们应面临与私营公司相同的税收条款。
投资者可就稳定性寻求合同保证。许多国家不BOB网投站提供合同保证,但如果政府确实考虑了这些保证,它应该限制条款,以便国家能够自由地管理其他关切领域,如劳动、健康和安全、环境、安保和人权。此外,政府应避免出现不对称的情况,一方面,公司可以随后通过威胁关闭来寻求让步,但另一方面,如果项目变得高利润,政府没有机会实现更大份额的利益。
确保税务管理和避税规则的执行
所有政府都面临着税收管理方面的挑战。其中一些挑战是设计不良的系统造成的,这些系统可能没有为税务机构提供足够的权力来反对或防止滥用避税行为。实施税收规则以解决避税的常见原因可能会有所帮助。这些规则可能会对某些关联方支付的可抵扣性进行圈护和限制,例如管理费、过高的利息费用或对冲损失。但问题部分是组织方面的,部分与一般能力限制有关。导致定制财政安排的合同谈判过程可能会给管理人员和谈判人员带来额外负担。税务机关可以从以下几个方面得到帮助:综合信息和备案系统;集中征收特许权使用费、其他税收和生产份额收入;要求企业将资金存入一个单一、透明的中央账户;将实际监测与征税结合起来; and elimination of "in-kind" payments. Governments can import foreign expertise to address some of the common capacity gaps while domestic capacity is built—for example, by contracting with international financial accounting entities to assure compliance and full collections.
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