这篇文章也出现在测评中心的博客.
“我们国家有很好的规则,失败的是执行。”这是我们从致力于自然资源治理的合作伙伴那里经常听到的说法,从推动刚果民主共和国(DRC)合同透明度的民间社会行动者,到倡导改善蒙古国有企业(SOE)治理的人。
我们知道良好的法律法规不足以实现良好的治理;坚持到底的能力和意愿是关键。那么,为什么这么多资源丰富的国家未能充分实施它们的“好规则”呢?BOB网投站
透明、参与和问责(TPA)领域20年的经验使人们越来越认识到更好地整合政治的必要性。正如最近详细的讨论文件为采掘业政治问题执行会议,这适用于整个提取程序的“透明性生命周期”。这与我们的经验相一致,即政治考虑可以实现或破坏采掘业透明度承诺的执行。
在自然资源管理bobapp手机客户端下载研究所(NRGI),我们越来越多地考虑“实现差距“我们将这种差距定义为被采用的规则与其在实践中的实施之间的差异。的2017年资源治理指数(RGI)开始衡量这一差距,发现一个国家的整体行业治理越差,其执行差距就越大。这一差距也是后来的一个焦点撒哈拉以南非洲分析。该报告发现,在2000年至2016年修订了行业法律的22个BOB网投站国家中,除两个国家外,其他国家都存在执行差距,使它们无法从法律改革投资中获益。
确定和衡量实施差距仍然是RGI的核心2021年版显示双方在解决差距(例如,在几内亚)和差距特别明显的地区(例如,在秘鲁).
那么,实施差距的政治原因和潜在应对措施是什么?在这里,我们利用NRGI的国别经验来回答这些问题,并考虑对NRGI和其他致力于行业政策改革的机构的影响。
执行差距的政治原因
我们的经验和对相关文献的回顾指出了造成差距的两大类相互关联的原因:(i)政治因素,以及(ii)规则制定过程中的行政限制和缺陷。即使是第二类,潜在的原因也可能主要是政治原因。例如,议会或部长的选择,或部门与国有企业之间的竞争,可能导致负责执行或监督的机构内部缺乏资源或能力,或政策制定者和执行者之间协调不足。
在政治因素类别中,我们确定了执行差距背后的一些具体原因。一个常见的原因是不同政府行为体的抵制,以保护政治或经济利益(包括潜在的私人或个人利益),通常通过平行的治理结构。在许多国家,无论BOB网投站是水平上(部委和国有企业等平行机构之间)还是垂直上(国家和地方机构之间),治理结构都不明确或重叠。在这些情况下,即使法律将实施责任分配给特定机构,这也不一定符合政治现实和权力动态,其他行为体可能会阻碍实施。
在采掘部门,强大的国有企业可以在这一动态中发挥重要作用。例如,在刚果民主共和国,执行国家的合同的透明度对国有企业签订的合同来说,新规尤其具有挑战性。刚果民主共和国的矿业国有企业发挥了关键作用事实上的授权的角色而国际行动者也已经这样做了调查这可能会加剧国企决策者对透明度的反感。虽然法律指控矿产部技术单位在实施合同披露方面,该部门在实践中有时难以获得国有企业的文件,因为国有企业隶属于另一个部门。
执行差距背后的另一个常见政治因素是某一问题在政治议程上的重要性下降,这阻碍了政治领导人(以及对他们负责的个人和机构)执行相关规则。一旦法律通过,改革的动力往往就会减弱,因为在许多情况下,政治利益来自法律的通过,而不是实施。这与讨论文件中确定的一个更广泛的动态相一致:当政治领导人采取政策的主要动机是获得声誉、为选举做准备或应对丑闻或政治压力时,执行可能会很弱或短暂。在这种情况下,一些国家出于光学原因签署了《采掘业透明BOB网投站度倡议》(EITI)等透明度承诺,但随后却表现出有限的意愿,无法大幅落实这些承诺。
这与我们从坦桑尼亚公民社会活动人士和记者那里听到的情况相呼应,即在上届政府领导下,执政党在选举期间承诺提高透明度,以缓解公民压力,并对国际透明度规范做出回应。虽然这导致了2015年坦桑尼亚采掘业(透明度和问责制)法案的通过,认可了几项透明度要求,但政府认为透明度是反对派推动的议程,与其对基础设施发展和工业化的关注相冲突。2015年大选后,当局对实施该法兴趣不大。
规范的竞争来源也会造成执行上的差距。通常由国际和国家民间社会组织倡导的国际透明度规范,有时无法与社区组织的方法和优先事项相联系,这些组织倾向于优先考虑更直接的影响(如就业、环境破坏、土地使用)或区域机构(如:bob买球网站非洲联盟),这些领域往往侧重于工业化和结构转型。
这些脱节会削弱对执行工作的支持和监督。例如,在坦桑尼亚,国家民间社会行动者认为,前政府的官员将国际透明度规范描述为外部驱动的、代价高昂的,而不是国家的高度优先事项。这些因素可能部分地解释了为什么一些捐助者的方法是这样的bob买球网站转移注重地方工作的优先次序,并确保这些工作符合全球规范,而不是从全球层面到地方层面的工作。
注意(或者最好是缩小)差距
这对像NRGI这样的组织和其他从事采掘业治理的组织意味着什么?我们提出以下一些初步指导思想:
尽早并经常考虑实现 .作为第一步,我们必须将实施、差距的风险及其政治原因纳入我们工作的各个部分,包括在选择工作地点和方式、与谁合作以及分析和建议的内容时。
最终,各国政府负责实施,但国际发展机构、捐助者、技术顾问、区域机构和民间社会组织等其他行为体也可以在避免实施差距方面发挥作用。这包括识别(并推动纠正)政策和法律设计中可能阻碍执行的缺陷。同样的行为者也可以寻求支持对实施障碍的潜在应对措施,包括加强监督和实施要求。
国际发展机构、捐助者、技术顾问、区域机构和民间社会组织在制定旨在实现采掘业透明度的法律方面发挥着关键作用。但这些行为者往往受到确保规范的建立和正式采用的驱动,并因此得到回报。公民社会组织必须注意,当一项法律通过时,不要宣布胜利,也不要过快地为下一个规范进行竞选活动。同样,发展机构、捐助者和各国政府应确保在将改革与激励措施(如融资)联系起来时,优先考虑有效实施和持续遵守,而不仅仅是最初的承诺。
发展伙伴和民间社会组织应在其技术援助和宣传中,从政治和技术两方面考虑实施问题。在技术方面,他们应推动立法,明确规定负责执行的行为体,包括预算和执行时间表,避免各种法律之间的冲突或不同执行行为体之间的过度分散。更广泛地说,国家非政府组织和国际规范制定者都应该倡导实用的、适合具体情况的规则,对“最佳做法”和“可实施性”之间的权衡敏感。
理解支持和反对实施的动机。包括NRGI在内的国际发展行为体应尽早咨询政治议程和关键选民,如执行机构,以衡量它们对执行的激励(或阻碍)。在可能的情况下,行为者还应寻求将其宣传与政府认可的现有和即将实施的官方技术援助计划相结合。在蒙古例如,NRGI和蒙古民间社会行动者倡导实施《玻璃账户法》中规定的更大的国有企业透明度,得到了审计人员等监督行动者以及某些社会运动和政党的政治议程的支持。将这一宣传与亚洲开发银行向国有企业提供的官方技术援助相协调,进一步有助于解决执行方面的差距。
促进实施需求。与蒙古的例子一样,要求执行的监督行动者发挥了重要作用,特别是在政府执行激励措施薄弱的地方。有影响力的2012年全球诚信和CIPE关于实施差距的报告说得好;“只有健全法律的供给与实施法律的相应需求相匹配,才能消除实施差距。”NRGI旨在通过与积极监督法律通过后执行情况的组织合作,补充我们的法律改革和宣传工作。在刚果民主共和国,我们与当地的公民社会组织制作非公开合同清单,并提交给政府和国际合作伙伴。在加纳,NRGI在围绕该国石油法提供技术援助和宣传的同时,召集了一个民间社会集团监督该国的第一轮石油招标,重点是透明度规则的执行情况。城市空间对这些努力至关重要。如果没有言论自由,公民就不愿意公开反对缺乏执行。因此,保护这一空间的举措非常重要,例如EITI.
围绕实施差距,不同的参与者扮演不同的角色。较大的国际机构可以以政治上更明智的方式提供技术和财政资源,以促进执行,而国家行为体则更有条件影响基本的政治动机。在NRGI,我们的目标既要带头缩小自然资源治理的实施差距,又要进一步提高其他行为体(包括我们在民间社会和政府中的合作伙伴)对这一关键问题的认识。
阿米尔Shafaie 他是自然资源治理研究所(NRGI)的法律和经济项目主任。bobapp手机客户端下载 摩西Kulaba 是NRGI的东非经理。Kaisa Toroskainen是NRGI的前非洲项目官员。
图片来自Pixabay的Andrew Martin。
“我们国家有很好的规则,失败的是执行。”这是我们从致力于自然资源治理的合作伙伴那里经常听到的说法,从推动刚果民主共和国(DRC)合同透明度的民间社会行动者,到倡导改善蒙古国有企业(SOE)治理的人。
我们知道良好的法律法规不足以实现良好的治理;坚持到底的能力和意愿是关键。那么,为什么这么多资源丰富的国家未能充分实施它们的“好规则”呢?BOB网投站
透明、参与和问责(TPA)领域20年的经验使人们越来越认识到更好地整合政治的必要性。正如最近详细的讨论文件为采掘业政治问题执行会议,这适用于整个提取程序的“透明性生命周期”。这与我们的经验相一致,即政治考虑可以实现或破坏采掘业透明度承诺的执行。
确定和衡量实施差距仍然是RGI的核心2021年版显示双方在解决差距(例如,在几内亚)和差距特别明显的地区(例如,在秘鲁).
那么,实施差距的政治原因和潜在应对措施是什么?在这里,我们利用NRGI的国别经验来回答这些问题,并考虑对NRGI和其他致力于行业政策改革的机构的影响。
执行差距的政治原因
我们的经验和对相关文献的回顾指出了造成差距的两大类相互关联的原因:(i)政治因素,以及(ii)规则制定过程中的行政限制和缺陷。即使是第二类,潜在的原因也可能主要是政治原因。例如,议会或部长的选择,或部门与国有企业之间的竞争,可能导致负责执行或监督的机构内部缺乏资源或能力,或政策制定者和执行者之间协调不足。
在政治因素类别中,我们确定了执行差距背后的一些具体原因。一个常见的原因是不同政府行为体的抵制,以保护政治或经济利益(包括潜在的私人或个人利益),通常通过平行的治理结构。在许多国家,无论BOB网投站是水平上(部委和国有企业等平行机构之间)还是垂直上(国家和地方机构之间),治理结构都不明确或重叠。在这些情况下,即使法律将实施责任分配给特定机构,这也不一定符合政治现实和权力动态,其他行为体可能会阻碍实施。
在采掘部门,强大的国有企业可以在这一动态中发挥重要作用。例如,在刚果民主共和国,执行国家的合同的透明度对国有企业签订的合同来说,新规尤其具有挑战性。刚果民主共和国的矿业国有企业发挥了关键作用事实上的授权的角色而国际行动者也已经这样做了调查这可能会加剧国企决策者对透明度的反感。虽然法律指控矿产部技术单位在实施合同披露方面,该部门在实践中有时难以获得国有企业的文件,因为国有企业隶属于另一个部门。
执行差距背后的另一个常见政治因素是某一问题在政治议程上的重要性下降,这阻碍了政治领导人(以及对他们负责的个人和机构)执行相关规则。一旦法律通过,改革的动力往往就会减弱,因为在许多情况下,政治利益来自法律的通过,而不是实施。这与讨论文件中确定的一个更广泛的动态相一致:当政治领导人采取政策的主要动机是获得声誉、为选举做准备或应对丑闻或政治压力时,执行可能会很弱或短暂。在这种情况下,一些国家出于光学原因签署了《采掘业透明BOB网投站度倡议》(EITI)等透明度承诺,但随后却表现出有限的意愿,无法大幅落实这些承诺。
这与我们从坦桑尼亚公民社会活动人士和记者那里听到的情况相呼应,即在上届政府领导下,执政党在选举期间承诺提高透明度,以缓解公民压力,并对国际透明度规范做出回应。虽然这导致了2015年坦桑尼亚采掘业(透明度和问责制)法案的通过,认可了几项透明度要求,但政府认为透明度是反对派推动的议程,与其对基础设施发展和工业化的关注相冲突。2015年大选后,当局对实施该法兴趣不大。
规范的竞争来源也会造成执行上的差距。通常由国际和国家民间社会组织倡导的国际透明度规范,有时无法与社区组织的方法和优先事项相联系,这些组织倾向于优先考虑更直接的影响(如就业、环境破坏、土地使用)或区域机构(如:bob买球网站非洲联盟),这些领域往往侧重于工业化和结构转型。
这些脱节会削弱对执行工作的支持和监督。例如,在坦桑尼亚,国家民间社会行动者认为,前政府的官员将国际透明度规范描述为外部驱动的、代价高昂的,而不是国家的高度优先事项。这些因素可能部分地解释了为什么一些捐助者的方法是这样的bob买球网站转移注重地方工作的优先次序,并确保这些工作符合全球规范,而不是从全球层面到地方层面的工作。
注意(或者最好是缩小)差距
这对像NRGI这样的组织和其他从事采掘业治理的组织意味着什么?我们提出以下一些初步指导思想:
尽早并经常考虑实现 .作为第一步,我们必须将实施、差距的风险及其政治原因纳入我们工作的各个部分,包括在选择工作地点和方式、与谁合作以及分析和建议的内容时。
最终,各国政府负责实施,但国际发展机构、捐助者、技术顾问、区域机构和民间社会组织等其他行为体也可以在避免实施差距方面发挥作用。这包括识别(并推动纠正)政策和法律设计中可能阻碍执行的缺陷。同样的行为者也可以寻求支持对实施障碍的潜在应对措施,包括加强监督和实施要求。
国际发展机构、捐助者、技术顾问、区域机构和民间社会组织在制定旨在实现采掘业透明度的法律方面发挥着关键作用。但这些行为者往往受到确保规范的建立和正式采用的驱动,并因此得到回报。公民社会组织必须注意,当一项法律通过时,不要宣布胜利,也不要过快地为下一个规范进行竞选活动。同样,发展机构、捐助者和各国政府应确保在将改革与激励措施(如融资)联系起来时,优先考虑有效实施和持续遵守,而不仅仅是最初的承诺。
发展伙伴和民间社会组织应在其技术援助和宣传中,从政治和技术两方面考虑实施问题。在技术方面,他们应推动立法,明确规定负责执行的行为体,包括预算和执行时间表,避免各种法律之间的冲突或不同执行行为体之间的过度分散。更广泛地说,国家非政府组织和国际规范制定者都应该倡导实用的、适合具体情况的规则,对“最佳做法”和“可实施性”之间的权衡敏感。
理解支持和反对实施的动机。包括NRGI在内的国际发展行为体应尽早咨询政治议程和关键选民,如执行机构,以衡量它们对执行的激励(或阻碍)。在可能的情况下,行为者还应寻求将其宣传与政府认可的现有和即将实施的官方技术援助计划相结合。在蒙古例如,NRGI和蒙古民间社会行动者倡导实施《玻璃账户法》中规定的更大的国有企业透明度,得到了审计人员等监督行动者以及某些社会运动和政党的政治议程的支持。将这一宣传与亚洲开发银行向国有企业提供的官方技术援助相协调,进一步有助于解决执行方面的差距。
促进实施需求。与蒙古的例子一样,要求执行的监督行动者发挥了重要作用,特别是在政府执行激励措施薄弱的地方。有影响力的2012年全球诚信和CIPE关于实施差距的报告说得好;“只有健全法律的供给与实施法律的相应需求相匹配,才能消除实施差距。”NRGI旨在通过与积极监督法律通过后执行情况的组织合作,补充我们的法律改革和宣传工作。在刚果民主共和国,我们与当地的公民社会组织制作非公开合同清单,并提交给政府和国际合作伙伴。在加纳,NRGI在围绕该国石油法提供技术援助和宣传的同时,召集了一个民间社会集团监督该国的第一轮石油招标,重点是透明度规则的执行情况。城市空间对这些努力至关重要。如果没有言论自由,公民就不愿意公开反对缺乏执行。因此,保护这一空间的举措非常重要,例如EITI.
围绕实施差距,不同的参与者扮演不同的角色。较大的国际机构可以以政治上更明智的方式提供技术和财政资源,以促进执行,而国家行为体则更有条件影响基本的政治动机。在NRGI,我们的目标既要带头缩小自然资源治理的实施差距,又要进一步提高其他行为体(包括我们在民间社会和政府中的合作伙伴)对这一关键问题的认识。
阿米尔Shafaie 他是自然资源治理研究所(NRGI)的法律和经济项目主任。bobapp手机客户端下载 摩西Kulaba 是NRGI的东非经理。Kaisa Toroskainen是NRGI的前非洲项目官员。
图片来自Pixabay的Andrew Martin。