在过去的三年里,税收观察进行了议会能力建设试点项目在加纳、坦桑尼亚、塞拉利昂和乌干达。这些项目旨在帮助各国议会改善对石油、天然气和采矿部门的监督,并与民间社会和媒体形成更有效的联盟。
基思·迈尔斯在收入观察组织在乌干达、加纳和塞拉利昂举办的石油治理和合同研讨会上担任首席培训师。在这篇文章中,他就非洲议会能力建设的机遇和挑战提出了自己的看法。
在过去的两年里,我与最近发现石油的非洲国家的议员们一起工作,为议员们提供培训,并帮助分析新的石油政策和立法。激励我的信念是,议会是良好治理的核心——代表人民的声音,制定法律,并问责行政部门。我仍然相信这一点,但石油财富给今天的非洲带来的复杂挑战,意味着整个非洲大陆的议会都在努力履行这些角色。
两年前,我在一个非洲国家的执政党领导了一个为议员和公民社会举办的石油研讨会后,应一位资深议员的邀请参观了议会大楼。我们坐在议员食堂里,他一边吃午饭,一边看电视直播的议会辩论。他的名片一侧写着他的议会委员会成员名单;背面是他在一所学校、一家旅馆和一家旅行社的商业利益。
他解释说:“在非洲,要成为议员,你必须很富有。”他指出,他的选民希望他亲自为他们解决社会服务问题,比如学费和修路。但是,实现这些变革所必需的财富让一些议员在政治责任和商业利益之间产生了利益冲突。这位议员继续说,多党民主最近才在该国恢复,他说,“我们仍在适应它。”
代表选民利益的非洲国会议员也可能与强大的精英发生冲突。我在议会大厦采访的议员解释说,他来自一个最近发现石油的农村地区。因此,他的一些选民被明显与该国精英有联系的外人赶出了他们用来放牧的土地。这位议员声称,他曾试图代表选民的需求,但遭到了许多威胁。继续维护他们的利益对他来说太危险了,他想要一个外部的非政府组织来接手他们的事业。其中传达的信息很明确:作为一名代表选民声音、反对精英利益的议员,可能是危险的。非洲国会议员不仅要富有,还要勇敢。
议员们面临的另一个挑战是履行他们的立法职责。在美国以外的几乎所有司法管辖区,一个国家的地下资源都由其公民通过国家拥有。石油不是一种可再生资源,它的开采对今世后代都有影响。因此,立法需要对国家发展和石油天然气在其中的作用有一个长远的眼光。如果没有这一愿景,巨额石油收入可能会被当权者的短期利益所攫取。然而,我亲眼目睹,在许多非洲民主国家,就长期愿景达成共识往往是有问题的。
部落主义从未远离表面,是达成全国共识的主要障碍。对许多非洲人来说,部落的忠诚是强烈的,但对国家的认同感却很弱。在一个由强加的殖民边界建立起来的国家里,要实现团结仍然是一个遥远的概念——看看苏丹即将发生的分裂就知道了——而且往往阻碍了为国家石油或采矿政策争取广泛支持的努力。如果不能就政策目标达成全国共识,就会导致像加纳这样的情况,该国在没有就国家石油政策达成一致的情况下就开始了石油生产,而是遵循1984年起草的过时法律,几乎没有规定来确保国家从有限的资源中获得最大利益。
非洲立法的另一个共同弱点是缺乏详细的技术规定和执行。石油法本身是不够的。石油生产是一项复杂而危险的工作。如果没有充分的技术法规和有效的监管机构,各国可能会承担巨大的风险。BOB网投站监管制度和称职的监管机构往往是缺位的。像英国石油公司在墨西哥湾泄漏数百万桶原油的深水井,经常在非洲海岸附近钻探。外国石油公司及其承包商在加纳和塞拉利昂等地有效地进行了自我监管。由于缺乏明确的规定,官员在批准活动时有太多的自由裁量权,也有很大的风险利用官位谋取私利。
任何想要让政府对石油部门的管理负责的非洲议员都将不得不面对两个根本缺陷:信息稀缺和缺乏解释信息的知识。与我共事的国会议员很难获得石油行业的数据,他们往往既不具备足够的石油行业知识,也没有可靠的研究支持来分析他们可以获得的信息。
例如,外国石油公司已经在乌干达的阿尔伯特湖地区发现了大约10亿桶石油。我遇到的大多数乌干达人都认为他们要么被政府卖空,要么被石油公司卖空。事实上,在我对乌干达政府谈判的合同的审查中,这些协议是严格的,与其他国家相比是有利的。BOB网投站问题在于,议员们没有可靠的途径查看合同,合同有保密条款,只能看到泄露的复印件。在乌干达的一次研讨会上,议会自然资源委员会(Natural Resources Committee)主席和委员会成员之间发生了愤怒的争吵,主席坚持认为,委员会成员有权查看石油合同,而委员会成员则声称他们没有。争论持续了一个多小时,没有得到解决。如果国会议员连他们是否能拿到合同都不能达成一致,乌干达人怎么能信任这个系统呢?“我们不需要公布它们,”一位乌干达律师开玩笑说,并对该国的治理表示了玩世不恭。“如果你付给部里的官员几美元,他们就会为你复印一份。腐败也有一些好处。”
在石油治理方面,有很多艰难的决定要做,但人们却浪费精力争论允许议员查看石油协议的副本。一名议员走过来对我说:“我知道你认为我们瞄准了错误的目标,但我们必须射击。”
对于国会议员和石油治理面临的挑战,我不抱任何幻想。部落主义是国家政策制定的障碍。大多数议员努力代表他们的选民与精英阶层的既得利益作斗争,而少数人则将选举视为个人致富的手段。石油法律仍然没有就石油部门在国家发展中的作用达成全国共识。详细的规定是不成文的或没有执行的。由于缺乏信息和知识,议员们拥有正式的权力,但却没有办法真正向政府问责。
然而,在非洲各地,我遇到了勇敢而能干的议员,他们渴望获得石油知识,希望有所作为。2010年,我看到塞拉利昂执政党和反对派的议员承诺共同努力,在石油政策上达成全国共识。同年,加纳国会议员在石油治理跨党派培训后否决了政府的石油勘探和生产法案草案,坚持认为该法案规定了一个新的独立监管机构。在2010年2月的一次培训之后,一群乌干达议员提交了一份请愿书,要求公开石油协议。2010年6月,乌干达投资部长向议会提交了七份已签署的石油合同,但附带了禁止向公众披露的条款。乌干达国会议员继续争取合同披露,并就此事征求该国总检察长的意见。
非洲议员的工作很艰难,需要非政府组织和国际组织的持续支持。世界银行、货币基金组织和开发计划署忽视了非洲议会,它们应该采取更多行动,与议会接触并支持它们在非洲治理中发挥重要作用。
基思·迈尔斯是石油和天然气分析师,也是收入观察研究所的顾问。他曾是英国石油公司在西非的地质学家和谈判代表,也是查塔姆研究所的副研究员。