今年2月,肯尼亚政府发布了一份法律草案这将建立一个新的主权财富基金。该基金将把国家的石油和矿产收入引导到三个“组成部分”:一个用于储蓄,一个用于稳定预算,一个用于国内支出和投资。
肯尼亚预期的不可再生资源收入,无论是绝对值还是相对于一般政府收入而言,都不大。根据独立的估计,石油收入不太可能超过财政收入的5%,即使在生产高峰(估计在最早2022年).矿产收入去年的财政收入总额为1650万美元,这在政府收入中只是九牛一毛。
尽管如此,该提案仍纳入了主权财富基金法案中的许多关键要素,以促进对自然资源收入进行有效、负责任和透明的管理。其中最重要的是明确的基金目标、明确的存款规则、重要的公开披露要求,以及公开、竞争和透明地选择外部经理。
与此同时,该法律草案为公共资金带来了以前不存在的风险。我们在这里强调了五个风险。
风险1:过度冒险
尽管草案对某些类型的资产购买进行了限制,但它允许投资于风险最高的资产类别,如衍生品、私人市场工具和大宗商品。这主要是由于草案附表2中的三个条款。这允许内阁秘书(相当于总统任命的财政部长)规定“任何其他工具”作为该基金的合格工具。我们建议收紧对高风险资产的购买限制,这对高风险资产来说是不必要的长期回报和容易受到腐败和高额管理费的影响,正如我们最近在安哥拉,利比亚而且马来西亚.
风险2:独立性和监督不足
草案将基金管理权集中在行政部门手中。所有董事会成员都是由总统办公室直接或间接提名的,唯一的监督角色——审计长也是如此。虽然透明度要求可以作为防止管理不善的保障措施,但国际经验表明,透明度是不够的。我们建议确保至少三名董事会成员由非执行机构(无论是议会还是专业协会)提名,并由议会、议会预算办公室和一名独立的外部审计人员定期审查基金的业绩。
风险3:边借贷边储蓄
在其最新的欧元债券问题在美国,肯尼亚政府的主权债务年利率为7.25%至8.25%。在比较在美国,中等风险水平的组合投资的预期长期回报率为3- 5%。在肯尼亚主权债务利率下降之前,实现代际公平目标的最好办法是减少债务,而不是节省财政。因此,我们建议在石油生产的最初几年偿还债务优先于储蓄。
风险四:预算外的国内投资
草案建议建立一个“基础设施发展组成部分”,吸收60%的资源收入。根据提案,这笔资金可以通过两种方式分配:(1)根据公共财政管理的最佳实践,通过预算将其作为拨款法案的一部分进行分配;或(2)可保留为部分余额,并投资于附表2所列的肯尼亚资产。
附表2特别提到,以当地货币计价的债务工具、在内罗毕证券交易所上市的证券、有担保债券和国库券以及由东非共同体成员国任何中央银行发行的债券都是合格资产。因此,从理论上讲,该基金可以用来购买肯尼亚债务以及投资国内证券。
国内投资要求提高了风险数量特别是,通过主权财富基金进行的国内金融投资可能:(1)破坏公共财务管理体系,创建一个不那么负责任的平行预算,拥有自己的评估、采购和监督系统;(2)绕过立法监督,破坏公共问责;(3)导致糟糕的投资决策,因为专门从事财务回报最大化的财务经理通常没有接受过识别或管理资产的社会目标的培训。
虽然我们支持将肯尼亚大部分(如果不是全部)自然资源收入用于国内项目的必要性,但有证据表明,主权财富基金可能不是最有效的方法。通过正常预算程序引导支出或建立专门的开发银行可能是更有效的选择。如果政府保持附表2不变,我们将建议议会以与其他政府国内投资(如公私合作伙伴关系)相同的方式批准通过该基金购买的所有国内资产。
风险五:无法实现基金的目标
虽然提案草案列出了确定如何在国内使用石油收入的优先事项,但只有结合限制政府整体支出的财政规则,该基金才能帮助实现财政稳定和可持续的支出目标。
的加纳的经验与肯尼亚的情况有关。加纳在2011年成立了主权财富基金,将石油收入的大约70%用于国内资本支出,其余30%用于储蓄和稳定。虽然这些分配规则在随后的几年里得到了普遍遵守,但公共财政的总体趋势并没有反映出这项法律的意图。由于工资大幅上涨,经常性支出增长最快,超过了石油收入带来的任何额外资本支出。加纳的经验提醒我们,所有的收入都是可替代的;为某一目的控制石油收入使用的任何措施都可以被与预算其他部分有关的决定所抵消。
肯尼亚面临着基础设施教育财政赤字可以通过将资源收入用于国内投资来部分解决。但是一个高风险的基金可能会让肯尼亚比没有基金还要糟糕。
安德鲁·鲍尔他是自然资源治理研究所(NRGI)的顾问。bobapp手机客户端下载西拉Olan石头他是NRGI的非洲联合主任。大卫Mihalyi他是NRGI的高级经济分析师。