英国和挪威的石油和天然气行业提供了一个理想的比较,通过比较不同的石油行业治理方法的结果。bob买球网站这两个国家有着相BOB网投站当的地质条件和相似的资源基础——北海盆地实际上被两国一分为二。[1]英国和挪威都在上世纪60年代中期开始海上勘探和生产,并于1969年首次发现石油。从那时起,两国的碳氢化合物产量相当BOB网投站:英国生产了428亿桶油当量,挪威生产了400亿桶油当量(图1)。
图1所示。英国和挪威自1971年开始生产石油和天然气
来源:BP统计回顾2014和挪威政府数据(www.norskpetroleum.no)
虽然两国的地质和资源基础相似,但两国对该部门的治理采取了截然不同的方法。BOB网投站bob买球网站自1986年以来,英国政府实际上没有直接参与北海的股权,一直是完全私营的上游部门,税收是政府从碳氢化合物中获得收入的唯一渠道。[2]
挪威采取了不同的方法,超过50%的产量来自国家石油公司(国bob买球网站家拥有多数股权),国家通过国家直接金融利益(SDFI)拥有资产,通过Petoro(国家全资拥有)持有。挪威每生产一桶石油所产生的收入是英国的两倍多。本文的目的不是讨论英国现行的税收制度在今天是否是最优的,而是研究为什么挪威过去的石油治理方法似乎产生了更多的收入。bob买球网站对于寻求从其资源中获BOB网投站取更多资源的其他国家来说,这一案例研究提供了宝贵的教训:考虑到政治稳定和有能力的机构,一个国家既可以对其行业有相对较高的税收负担,又可以直接拥有资产,和在为国民带来更多收入的同时,还能吸引投资。
那么,在过去45年里,每个国家从石油和天然气生产中获得了多少收入呢?对官方政府统计数据的分析显示,自1971年(2014年)以来,英国创造了4700亿美元的收入,而挪威创造了1197亿美元的实际收入(图2)。[3]
图2。自1970年以来,政府石油和天然气生产的实际收入(2014年)。[4]
来源:英国政府石油和天然气生产收入统计,表11.11和挪威政府数据(www.norskpetroleum.no).
从产量水平来看,2014年英国的石油产量为11.0美元/桶,而挪威为29.8美元/桶(图3)。换句话说,挪威每桶石油的收入比英国多18.8美元。图2和图3显示,这一差异是由于每桶税收减少9.1美元和每桶国有股权现金流和股息减少9.8美元造成的。
图3。2014年政府从石油和天然气生产中获得的收入是1970年以来每桶石油当量的价格
来源:英国政府石油和天然气生产收入统计,表11.11和挪威政府数据(www.norskpetroleum.no).
挪威政府每桶18.8美元的额外收入相当于当时的7270亿美元。从表面上看,这是一个惊人的数字,相当于英国的35%美国2014年的国债存量。
这些数字中不包括英国政府从出售北海资产中获得的金额。这个数字并不确切,但账目显示,英国在20世纪80年代早期从石油公司私有化中获得的收入只有12亿英镑左右[5](17亿美元),相当于2014年的37.6亿美元。这个数字可能被低估了,因为它不包括英国天然气集团私有化带来的除石油资产以外的收入。尽管如此,石油资产私有化给英国带来的收入并不能弥补英国政府收入相对于挪威的下降。
为什么英国从北海石油和天然气中获得的收入比挪威少?
三个主要因素似乎是:1)英国和挪威的石油生产时间相对于全球石油和天然气价格,2)英国石油生产的平均税收较低,3)挪威政府对该行业的直接投资。
首先,在油价较低的年份里,英国的石油和天然气产量要高于挪威。英国上世纪80年代末和90年代末,英国的石油产量出现了双高峰,而当时油价处于低位,导致英国政府可租用的土地减少。挪威的石油产量在2004年达到峰值,当时油价较高(图4)。
图4。2014年的油气产量和油价
来源:BP统计回顾2014和挪威政府数据(www.norskpetroleum.no).
更准确地说,当油价低于每桶50美元时,英国的石油产量占其总产量的65%,而挪威的这一比例为57%。这一看起来很小的实际销售额差异,意味着挪威的石油和天然气销售价格平均比英国高出约10美元/桶。[6]
表1从1971年算起,2014年平均油价低于或高于50美元/桶年份的油气产量
英国 | 挪威 | |||
数十亿BOE | 占总数的% | 数十亿BOE | 占总数的% | |
低于50美元 | 27 | 65% | 23 | 57% |
50美元以上 | 15 | 35% | 17 | 43% |
来源:BP统计回顾2014和挪威政府数据(www.norskpetroleum.no).
其次,挪威每桶油当量仅税收就多赚了9美元。在一定程度上,这是销售时机不同的影响,如前所述。在某种程度上,这也反映了挪威油田规模更大[7]从而降低单位生产成本,提高应税利润。这也反映了税收制度的差异,挪威对石油部门保持较高的有效税率,尽管这些税率随着时间的推移而变化。[8]
挪威取得明显成功的第三个因素是政府的介入。挪威政府从上游的直接股权投资中受益,每桶额外增加了9.8美元的收入。挪威国家石油公司(Statoil)和挪威国家石油公司(Petoro)拥有其140亿桶油田中11个油田的多数股权。这一选择应该与挪威政府拿公共资金冒险的事实相权衡。目前还不清楚这是多少。SDFI的数据显示,1985年至1988年的负现金流在2014年为214亿美元,但更多的公共资本将在1985年之前投入。事后看来,这是一个值得冒的风险,但当时人们并不确定。
这些数据表明,挪威的治理模式是一个关键因素。石油和天然气生产的直接国家股权和更高的税收负担为挪威带来了显著的高收入,而英国政府似乎没有从北海资产私有化中获得太多价值。
英国政府决定停止直接参与石油和天然气股权,这一决定当时引发了争议。1980年,英国内阁办公室的中央政策审查人员提出了以下担忧:“将BNOC私有化并出售10亿英镑的BNOC资产有利于出售资产的那几年的PSBR(公共部门借款要求),但就PSBR的未来利益而言,获得的10亿英镑是以高价购买的。”石油资产“在未来几年几乎肯定会上涨”。[9]
这一警告是有先见之明的,因为我们的分析表明,由于20世纪80年代初采取的私有化道路,英国政府可能已经错过了数千亿英镑的潜在收入。[10]面对英国和挪威已经面临的挑战,新兴油气生产商应该注意这一点。
基思·迈尔斯,里士满能源合伙人管理合伙人,自然资源治理研究所(NRGI)咨询委员会成员。bobapp手机客户端下载大卫·曼利(David Manley)是NRGI的经济分析师。感谢Carole Nakhle和Willy Olsen的想法。
[1]英国和挪威的石油产量主要来自北海。英国在设得兰群岛西部也有生产,挪威在挪威海和巴伦支海也有生产
[2]继BNOC (BritOil 1982)和英国天然气委员会的石油资产(Enterprise oil 1983)和天然气资产(BG 1986)私有化之后
[3]英国和挪威政府的官方数据已按当时的汇率换算成美元,并使用世界银行国民账户数据库(Index Mundi)的数据根据美国通胀因素进行了调整。
[4]税费包括标准营业税、环境税和特定石油税、特许权使用费和费用。国家直接金融利益是挪威国家对在挪威经营的公司的直接所有权利益的净回报。这项活动始于1985年。在此之前,国家通过国有公司Statoil管理其权益。1985年之后,国家的所有权利益被分割:一部分作为SDFI管理,一部分由Statoil管理。当挪威国家石油公司公开上市时,管理SDFI的责任转移到了一家名为Petoro的国有管理公司。挪威国家石油公司股息是挪威国家石油公司从1982年到现在作为唯一股东向国家支付的股息总额,不包括1972年挪威国家石油公司成立以来的净收入。
[5]Britoil 5.49亿英镑,Enterprise Oil 3.92亿英镑,Wytch Farm 2.1亿英镑。来源:David Parker。私有化的正式历史卷1 1970-1987。劳特利奇2009。
[6]英国和挪威的年平均销售价格分别为47美元/桶和57美元/桶。
[7]挪威67%的产量来自大型油田(超过10亿桶油当量),17%来自小型油田(5 - 10亿桶油当量)。在英国,23%的产量来自大型油田,26%来自小型油田。资料来源:Richmond Energy Partners。
[8]在按生产加权的每一美元销售额的税收方面,挪威比英国多收了16美分。作者基于英国政府统计数据的分析和Nakhle, C.(2008)“石油税收。分享石油财富:昨天、今天和明天的石油税收研究”,劳特利奇国际商业和世界经济研究。
[9]大卫·帕克。私有化的正式历史卷1 1970-1987 Routledge 2009
[10]有关政策含义和支持分析的评论,请参阅Boué, J. C和Wright, P.“第二章。这是英国的安魂曲拉特里奇,I.和赖特,P.(编)《英国能源政策与市场原教旨主义的终结》,2011。牛津能源研究所。