原则6:国有资源公司
创建国有资源公司可以成为一个国家利用其地下资产发展潜力的战略的关键组成部分。这类实体可能出于多种原因提出上诉:在对私营公司征税不足的情况下,为国家收取租金;协助向本地公司转让技术和业务模式;影响业务决策,例如支持发展采掘部门与其他工业之间的国内联系。这些目标中的每一个都可以适用于不同的国家背景,但不一定同时适用,而且可能涉及权衡取舍。此外,国家资源公司的适当角色可能随着采掘部门和政府机构的发展而改变。
尽管有这些机会,但如果被赋予不适当的角色和管理不善,国有企业可能会对一个国家构成风险。在极端情况下,这些公司可能会破坏而不是为公民创造价值,这种现象在历史上有很多例子。
决定国有公司的运营角色
如果一个国家有足够的能力和良好的治理,创建一个国家公司来承担这些业务角色(例如自己或在合资伙伴关系中进行勘探、开发和生产)是有益的。然而,在缺乏上述任何一项的地方,国有企业由于效率低下或高管的私利,可能会限制甚至耗尽政府收入。此外,将国家资本投资于一家国有企业还存在机会成本,以牺牲经济多元化等其他国家目标为代价。
如果国内公司无法为某些角色提供足够的风险资本和专业知识,当局应考虑面临股东和/或竞争压力的外国采掘公司。如果政府希望建立国家能力,与外国公司合作可以实现知识转移。
私营部门参与的许多好处都建立在这样一个假设之上:政府可以合理地对利润征税,并对私营企业的行为进行监管。如果情况并非如此,国有企业可以帮助提高政府的专业知识,充当“行业窗口”。一家国有企业可以向政府机构提供技术见解和信息,并培养人才来履行这些治理职能。
国有企业也可以支持国内产业的发展。私人和外国采掘公司可能会通过采购当地的原料和管理当地的社会需求来造福国家经济,但他们的经营决策是基于他们潜在的利润动机——这样,他们可能会忽略采掘对国家更广泛的非税利益(和成本)。例如,监管可以通过要求私营公司推广本土内容来解决这一问题。然而,政府可以指导一家国有企业促进这些更广泛的经济目标,通过培养国内供应链和当地人才库,尽管这种战略可能会降低国有企业的商业效率。从长远来看,政府应该支持并要求当地供应商随着时间的推移具有全球竞争力。否则,低效率将减少政府的可用收入。
考虑一下国有公司的治理角色
与运营角色一样,政府必须分配政策制定和监管的治理角色,例如税收征收、运营权利的分配、监控和地籍管理。
在做出这些选择时,政府必须考虑在避免利益冲突和确保有足够的能力承担每个角色之间进行权衡。如果政府有足够的能力,具有重要运营角色的国有公司应该与治理角色分开,以避免利益冲突。在政府机构缺乏足够能力的情况下,将稀缺的专业知识和资源集中在一个组织中可能是合适的。然而,政府应该识别任何由此产生的利益冲突,并对国家公司的行为进行适当的检查。这一解决办法在短期内可能是合适的,但政府应确保从业务风险中获得的专门知识用于在单独的国家机构建立能力。这种“退出计划”应纳入任何联合国家组织的组成,以确保既得利益不妨碍权力移交。
建立制衡机制
在一家国有企业被赋予治理和运营双重角色的情况下,一种制衡体系有助于解决不可避免的利益冲突。总体而言,公司董事会成员应在政治上自治,并通过基于技术专长的公开和竞争性程序任命。在选择政府代表参加董事会的人数时,应该考虑权衡。一方面,这些代表可以为公司-政府关系提供基础,防止权力过度集中在国有公司;另一方面,他们可能缺乏时间或技术专长来进行严格的监督,并可能减缓公司的决策。
国有公司至少应该面临与私营公司相同的披露标准。国有企业应当按照国际标准进行公开会计核算,接受独立审计,明确私人所有权权益和相关交易。透明度特别重要的一个领域是国有企业代表国家销售石油。信息披露应包括公司收到的石油数量,以及出售石油的价格、等级、数量和日期。
最后,立法机关或适当的监督机构应该对国有公司进行定期和系统的监督。为了让国有资源公司有一定的行动自由,以有效地追求目标,并避免政客或公务员的过度干涉,立法机构或机构可以监督高层决策,如年度绩效审查,而不是业务事项。
管理角色的演变
随着新的挑战的出现和公司能力的发展,国有公司的职责可能会被重新分配——例如,从国有股权控股公司到与私营公司联合运营。从长远来看,政府应该确保国有公司的国家代理人角色是达到目的的一种手段——建立一套有效的政府机构,和/或促进强大的行业和运营人才。如果一家国有企业在这一过程后继续运营,它应该具有商业效率。
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